本文发表于《世界知识》 2025年第20期
特朗普政府有解决乌克兰危机的系统性政策吗
肖河
从“24小时内解决问题”到“这件事比其他问题稍微更难一点”，在花费大半年时间发起两轮高曝光率的外交攻势后，特朗普终于承认解决乌克兰危机并不容易。与他上台前相比，俄乌双方在乌东前线的对抗烈度没有缓解，两国也加强了对对方纵深腹地和民用目标的打击。欧洲多国对俄敌意进一步上升，为了拉住美国不惜在北约框架内接受了美方强加的将国防开支占国内生产总值（GDP）比重提高到3.5%的“原则”，还在欧盟框架内与美国签署了严重不对等的贸易条约。美国自身也显现出被部分“拉回”的迹象：8月底，由丹麦、挪威、荷兰出资8.25亿美元购买的3350枚“标准-6”增程导弹获得白宫“绿灯放行”。当前态势与其说特朗普政府正在逐步解决乌克兰危机，不如说乌克兰和欧洲逐步有效化解着特朗普政府从拜登时期坚定挺乌抗俄的政策上“转身背刺”带来的冲击。之所以如此，在于特朗普政府不能全面评估其促和行动的成效和影响，处理乌克兰危机的政策急功近利却又首鼠两端。
一、促和“跷跷板”
早在2024年夏天，特朗普竞选班子的外交政策团队就拿出过一套解决乌克兰问题的初步方案。方案设计者之一、后被任命为乌克兰问题特使的凯洛格不仅依托美国优先政策研究所发布了专门报告，还在各路媒体上大加宣讲。这份方案最突出的特点是将对乌施压作为解决危机的重点，对乌和对俄交涉“用力不均”。对乌施压体现在三个方面：其一，放弃助乌“击败”俄的目标诉求；其二，收回曾经开给乌方的空头支票，不再承诺“由乌克兰自主决定和平条件，美国始终给予支持”，要求乌接受领土损失的现实并放弃加入北约的目标；其三，如果乌拒绝接受美政策转变、阻挠政治解决危机，美将停止对乌军事援助。该方案在对俄交涉方面却显得轻描淡写，仅提到如果俄阻挠政治解决，美将加大对乌援助力度，以及美仍应在危机解决后向乌提供有效安全保障。
从这个初步方案看，特朗普团队将乌克兰视为未来政治解决危机的主要假想障碍，但也不是完全没有考虑到如何对俄施压。凯洛格公开批评了拜登政府在危机初期对乌援助力度不够，特朗普胜选后被任命为总统国家安全事务助理的沃尔兹也向媒体表示，如果俄拒绝接受和谈，那么美应支持和帮助乌对俄实施远程打击。然而，为了打击拜登政府，特朗普在竞选后期进一步偏离了本就不平衡的方案，逐渐将和拜登政府关系紧密的泽连斯基政府渲染为阻挠政治解决危机的唯一障碍，在竞选集会上讥讽他为“地球上最伟大的、比我好得多的推销员”，将危机的持续归咎于泽连斯基个人拒绝和平，指责“软弱的拜登”放任乌克兰绑架了美国的外交政策。
赢得大选后，特朗普有了重新调整初步方案、增强其现实可行性并控制美国战略损失的空间。2024年12月5日，《华尔街日报》放出消息称，特朗普政府正在考虑“冻结”而非完全排除乌克兰加入北约的进程，并由德国、法国、英国、波兰等欧洲国家在危机解决后提供部队派驻乌克兰，以此作为对乌安全保障。然而在行动上，特朗普政府更多保持了大选期间的惯性，在对乌挥舞“中止援助”大棒的同时，很少放出“安全保障”的胡萝卜。这一时期，特朗普最看重的是美乌签订矿产协议这件事，试图以此向之前给予乌方的资金援助变相“收租”，但又不愿澄清美国将会向乌提供什么样的“安全保障”。财政部长贝森特试图说服乌克兰，签订矿产协议本身就能明确美在乌拥有利益，乌方无须额外再要求安全保障。美单方面对乌施压的结果是导致了一场外交灾难：2025年2月28日，到访白宫的泽连斯基与特朗普及其副总统万斯在众目睽睽之下爆发严重争执，泽连斯基被赶出白宫，计划中的矿产协议签字仪式被取消。3月3日，气愤不已的特朗普下令暂停对乌所有军援，美对乌施压达至最高点。
面对美国政策的重大调整，欧洲国家做出迅速反应。欧盟、北约及英法德等主要欧洲国家领导人在泽连斯基自白宫铩羽而归后立即聚集到一起，通过发表联合宣言和推出新的援乌计划，为他打气撑腰，展现即使没有美援也会支持乌方战斗到底的决心。另一方面，欧洲领导人也为泽连斯基就如何与特朗普继续打交道积极出谋划策，泽连斯基很快学会了在口头上迎合特朗普、把无法政治解决乌克兰危机的责任转嫁给俄罗斯这一套。此后，特朗普政府在表面上不断取得进展：美乌最终签署了新版本的矿产协议，莫斯科和基辅均表态不反对特朗普提出的黑海停火协议，俄乌双方代表在伊斯坦布尔举行了三轮直接谈判。然而，这些“成果”没有显现出任何让危机降温的迹象，面对俄乌“脸好看、话好听、事难办”的态度，特朗普政府也开始调整调门。4月下旬，国务卿鲁比奥和特朗普本人先后表示，若和谈再无进展，美国可能退出调停。
在乌克兰挺过“极限施压”后，特朗普政府从6月起又开始把施压重点逐步放到俄罗斯身上。特朗普先是频繁在社交媒体发帖，表达对普京“拒绝停火”的失望情绪，后是抛出要对俄升级制裁并实施次级关税的威胁，最后在7月15日单方面设置了为期50天要求俄启动与乌和谈的“最后期限”，在7月底又将该期限骤然缩短为十天。在公开施压的同时，美国总统中东问题特使威特科夫加紧与俄沟通，最终促成了8月15日美俄首脑阿拉斯加会晤。然而峰会雷声大、雨点小，不仅没有达成任何协议，特朗普要求尽快举行的俄乌首脑会晤和美俄乌三边峰会也至今遥遥无期。阿拉斯加峰会之后的唯一实质性变化是，乌克兰和欧洲领导人于峰会次周组团访问华盛顿，获得了特朗普对由欧洲派遣国际部队驻扎乌克兰的“首肯”以及美国将以派兵之外方式支持乌克兰的承诺。俄方的回应则是，任何置身于乌克兰的北约成员国部队都会成为打击目标。
9月的俄罗斯在某种程度上类似于3月的乌克兰。彼时，乌方担心的是美国彻底切断对乌支持；此时，俄方担忧特朗普是否会像他所威胁的那样启动所谓“第二阶段”对俄制裁。特朗普政府的促和行动恰如一块跷跷板，施压重点在乌俄之间反复横跳，过程跌宕起伏，实际效果却乏善可陈。9月23日，特朗普在纽约分别与马克龙和泽连斯基会晤后，突然改口把俄罗斯称作“纸老虎”，还说乌克兰有望收复全部失地。与此同时，美继续压促各方停购俄罗斯原油。这表明美施压天平继续向俄一边调整的迹象。
二、特朗普促和的双重缺陷
乌克兰危机是第二次世界大战以来欧洲爆发的最严重武装冲突，与之紧密相关的各方投入了“无量金钱无量血”。就此而言，危机确实复杂难解，大半年来特朗普促和不成本身也算不上是“翻车”。问题在于，这种促和行动有双重内在缺陷，不仅难以形成系统性的危机解决政策，还在不断制造加剧危机的风险。
第一重缺陷是在技术层面违背了危机斡旋的基本“力学”原理。理论上讲，第三方促和主要有两类路径：其一是被斡旋双方实际上都希望和平，但相互之间缺少信任，担心遭到欺骗，欲和而不能和。此时，如果有双方都信任的第三方居中传递信息，就可能成功实现和平。其二是被斡旋双方中的一方或双方都不希望和平，都认为继续打下去对自己更有利，本不欲和。此时，第三方要想促和，就要以自身行动削弱交战双方对继续打下去的收益预期，这既包括为双方提供更多信息，帮助它们更准确地认清形势，也包括向愿和者提供额外奖励，向不愿和者施加惩罚。
当前的乌克兰危机属于第二类情形，乌方需要的“安全保障”和俄方试图消除的“危机根源”截然对立，双方也就都存在把危机持续下去的动机，占据优势的一方更不愿就此罢手。在难以改变双方对自身安全利益认知的情况下，对试图促和的第三方来说，主要施压对象应当是占据优势的一方。如果选择施压弱势一方甚至直接削弱其继续抵抗的能力，那么会让优势者更没有动机改弦更张。2025年初，在乌克兰危机中占据优势的一方显然是俄罗斯。此时，特朗普政府虽有必要让乌克兰回归合理的战略预期，但如果将后者作为施压重点，在技术层面无助于止战。考虑到特朗普政府内不乏有经验的外交政策和国安顾问，造成这一缺陷的原因很可能是特朗普将国内政治需要、个人好恶和直觉作为决策的优先依据。后来特朗普转而更多向俄施压的原因则未必是他认为之前措施不当，有可能只是为了应对批评而故作姿态。
第二重缺陷是在政策层面将促和与“甩包袱”混为一谈。特朗普政府调停乌克兰危机两头施压、反复横跳的凌乱作法背后，却有着相对比较清晰的政策目标和战略逻辑。政治目标在于，为特朗普本人谋取诺贝尔和平奖，并且向国内证明其外交领导力，以求青史留名。战略目标在于在乌克兰和欧洲安全问题上“甩包袱”，实现美俄关系的根本性改善，以求减少美国的资源和精力消耗，聚焦更重要议题，特别是应对中国崛起带来的“挑战”。这两类目标虽然紧密相关，但相互之间并非简单的正向关系。过去大半年时间里，欧洲国家就抓住了这两个目标之间的“空隙”，以欧洲为乌克兰从美国“代购”军火的方式化解美国断援断资的压力，让美国对乌克兰的战略支持从“赔本买卖”变为“有利可图”。这样一来，促和与“甩包袱”这两个目标就由并驾齐驱变为相悖而行，大大削弱了特朗普政府对乌施压的动力和决心。这种动机和行为上的反复又会增强俄方对美国斡旋意图的不信任，解构特朗普及其团队在俄面前的语事权。
“甩包袱”还会削弱美国的促和能力。美国之所以在乌克兰问题上有巨大发言权，就是因为它是危机的深度参与方。对乌援助和对俄制裁在成为美国身上“包袱”的同时，也不失为其影响双方政策走向的筹码，“甩包袱”必然也等同于减少手中筹码。当前，欧洲国家把在经济和安全上将乌克兰纳入西方视为自身核心利益，摆出了即使美国放手也会独自支持乌克兰对抗到底的姿态，乌方更是以拖待变，丝毫没有放松前线军事抵御，反而在加强对俄境内目标的打击攻势。这使得美国如果一味追求“甩包袱”，只会丧失自身对乌克兰危机及更广泛的美欧关系的影响力。可以想象，如果欧洲国家彻底丧失了对美国支援乌克兰的期望，那么欧盟很可能就不会在美欧贸易谈判中做出如此之多的单方面让步。当美国的盟国真的承担起足够多的安全责任甚至能独当一面时，其对美国的需求和依赖就会大幅减弱，进而也就丧失了在利益不一致时服从美国的动力。没有在一开始就充分考虑促和与“甩包袱”之间的关系，是特朗普起初促和未能凑效、后来又不得不部分回归对乌政策老路的重要原因。
经过半年多的折腾，乌克兰危机已基本无望在2025年内被按下暂停键，特朗普政府的心态恐将在接受现实和侥幸冒险中继续反复摇摆。个人心理上，特朗普自视为“天选之人”，愿意相信自己能够“为人所不能为”。再加上不论是俄罗斯、乌克兰还是欧洲各国，都已学会尽可能不在明面上挑战特朗普，这使得他在一次次促和受挫之后总能再次发现新的“机会”，进而重新振作起来。然而，由于他更多凭借直觉行事，缺少对复杂问题的系统理解，身边又缺乏专业性强的外交谈判人才，其种种尝试很难发挥符合预期的效果。用《孙子兵法》的话来说，特朗普促和不是充分谋划之后的“先胜而后求战”，而是希望摇出幸运骰子的“先战而后求胜”。今后，一旦特朗普意识到有关行动得不偿失，加上美国国内政治局势变化的进一步掣肘，他把外交解决乌克兰危机的努力下成一盘“臭棋”“废棋”也不足为怪。